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新年伊始，證監(jiān)會(huì)近年來最大幅度的一次機(jī)構(gòu)改革即將拉開序幕。
據(jù)消息人士透露，1月下旬證監(jiān)會(huì)召開的2014年度監(jiān)管工作會(huì)議將對(duì)本輪機(jī)構(gòu)改革作出部署。目前各個(gè)部門人事安排已有初步結(jié)果，但仍存變數(shù)。
最新方案是：合并減少四個(gè)部門，同時(shí)新設(shè)四個(gè)部門。新設(shè)部門的名稱與2013年流傳版本有所調(diào)整。改革除了將一些功能類似的部門“合并同類項(xiàng)”，總體思路在于從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管，同時(shí)推進(jìn)監(jiān)管重心向稽查執(zhí)法轉(zhuǎn)型。
其中確定合并的部門是：發(fā)行部與創(chuàng)業(yè)板部，上市公司一部與上市公司二部，期貨一部與期貨二部，機(jī)構(gòu)部與基金部。新設(shè)的四個(gè)部門是：私募基金辦公室、創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室、債券辦公室和打擊非法證券期貨活動(dòng)辦公室。另外，重點(diǎn)強(qiáng)化的案件稽查部門內(nèi)，也將有機(jī)構(gòu)整合與新增。
此外，在證監(jiān)會(huì)2013年11月確定新股發(fā)行制度向注冊(cè)制過渡后，發(fā)審委的存在已漸無必要。財(cái)新記者獲知，2014年《證券法》面臨比較大規(guī)模的修改，取消發(fā)審委應(yīng)是題中之義，2015年即會(huì)實(shí)施。
轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管
目前，證監(jiān)會(huì)主要部門設(shè)置是以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為思路，即根據(jù)擬上市公司、上市公司、證券公司、基金公司、期貨公司等為劃分依據(jù)，因此很多部門的業(yè)務(wù)重合。比如券商、基金、期貨公司開展同一類業(yè)務(wù)，需要不同審批機(jī)構(gòu)的審批，而由于標(biāo)準(zhǔn)不同會(huì)出現(xiàn)很多差異甚至矛盾。同時(shí)，不同機(jī)構(gòu)開展新業(yè)務(wù)，由于分屬不同監(jiān)管部門，增加了很多牌照限制。
對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，過去的監(jiān)管重心在機(jī)構(gòu)身上，對(duì)新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)的理解不深入，此次按照功能監(jiān)管模式重新布局，將有利于提高監(jiān)管部門專業(yè)水平。
從2012年上半年起，深交所受證監(jiān)會(huì)委托，啟動(dòng)了證監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)改革的專題研究，在證監(jiān)會(huì)層面此事由業(yè)務(wù)部門的一位正局級(jí)干部負(fù)責(zé)。該項(xiàng)研究形成成果之后上報(bào)證監(jiān)會(huì)。
“去年肖鋼來了以后看到這份研究成果，很認(rèn)可，在黨委會(huì)上討論后就采納了。”一位消息人士說。這份報(bào)告對(duì)境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)尤其是美國證券交易委員會(huì)（SEC）的功能設(shè)置與部門架構(gòu)進(jìn)行了深入分析，并立足于目前中國證監(jiān)會(huì)的實(shí)際需要，提出了改革的方向與步驟。
2012年，證監(jiān)會(huì)前主席郭樹清多次談到“功能監(jiān)管”“行為監(jiān)管”。現(xiàn)任主席肖鋼則進(jìn)一步提出證監(jiān)會(huì)要按照簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求，加快推進(jìn)證監(jiān)會(huì)工作重心從事前審批向事中、事后監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)變。
SEC根據(jù)美國1934年證券法成立，當(dāng)時(shí)美國資本市場(chǎng)剛剛經(jīng)歷了大危機(jī)。該機(jī)構(gòu)實(shí)行高度的集權(quán)式管理，還擁有立法權(quán)，行使職權(quán)不受其他部門節(jié)制。
2013年11月肖鋼在參加上證法治論壇時(shí)曾指出，“從海外經(jīng)驗(yàn)看，各國證券監(jiān)管部門都是集必要的立法、行政和司法職權(quán)于一體的法定特設(shè)機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須要有必要的立法權(quán)。”但肖鋼的這番期冀可能只是一個(gè)長遠(yuǎn)的目標(biāo)。短期內(nèi)，SEC為適應(yīng)監(jiān)管功能而做的部門設(shè)置，可能更值得證監(jiān)會(huì)借鑒。
證監(jiān)會(huì)規(guī)劃委研究員劉君在《美國證券公開發(fā)行如何做到“注冊(cè)制”》一文中提到，SEC在功能監(jiān)管的架構(gòu)下，將所有發(fā)行與上市公司相關(guān)的監(jiān)管功能整合到一起。從功能監(jiān)管的角度，SEC所有發(fā)行和上市公司的信息披露都?xì)w由企業(yè)融資部負(fù)責(zé)。這樣，包括IPO、再融資、債券發(fā)行和結(jié)構(gòu)性融資產(chǎn)品、并購以及上市公司的年報(bào)等披露均由同一部門負(fù)責(zé)審閱。
劉君認(rèn)為，上述安排有利于合理調(diào)配審閱資源，統(tǒng)一審閱標(biāo)準(zhǔn)。在企業(yè)融資部內(nèi)，將審閱人員按照信息披露義務(wù)所處的行業(yè)劃分為12個(gè)辦公室，有利于提高行業(yè)審閱的專業(yè)水平，增進(jìn)審閱效率。每個(gè)審閱辦公室大約有25到35名員工，主要由具有執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師和會(huì)計(jì)師組成，專業(yè)化水平相對(duì)較高。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，體現(xiàn)了功能監(jiān)管和專業(yè)分工特點(diǎn)，從而提高審閱質(zhì)量和效率。
中國證監(jiān)會(huì)的類似功能，卻分散在至少四個(gè)部門內(nèi)，這就是發(fā)行部、創(chuàng)業(yè)板部和上市公司一部、二部。這些部門隨著資本市場(chǎng)的擴(kuò)張以及證監(jiān)會(huì)監(jiān)管范圍的擴(kuò)大而相繼設(shè)立，滿足的是一時(shí)一地的需要；然而時(shí)間一長，部門之間的協(xié)調(diào)問題就逐漸產(chǎn)生。
在實(shí)踐中，創(chuàng)業(yè)板部與主管主板市場(chǎng)的發(fā)行部雖然執(zhí)行的基本監(jiān)管原則一致，但是兩個(gè)部門出臺(tái)的規(guī)章還是有不少的區(qū)別，特別是具體工作中掌握的尺度和政策口徑經(jīng)常差異較大。究其原因，既有主板和創(chuàng)業(yè)板各自不同特點(diǎn)的因素，也有“因人而異”的人為原因。
此外，發(fā)行部不對(duì)上市公司的IPO信息披露要求，原則上也應(yīng)該與企業(yè)上市后的持續(xù)信息披露要求相一致。證監(jiān)會(huì)一位相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人曾對(duì)財(cái)新記者表示，發(fā)行部與上市部為解決信息披露一致性的問題，會(huì)做一些溝通協(xié)調(diào)。
一位接近證監(jiān)會(huì)的人士對(duì)財(cái)新記者表示，上市部與發(fā)行部之間的協(xié)調(diào)并不順暢。2011年證監(jiān)會(huì)修改了重大資產(chǎn)重組的配套融資政策，實(shí)際上把這項(xiàng)配套融資的審核權(quán)從發(fā)行部拿到上市部。“上市部為此花了很大力氣。”上述人士說。
將一些部門合并或可促進(jìn)協(xié)調(diào)、減少部門之間的隔閡，下一步證監(jiān)會(huì)將對(duì)業(yè)務(wù)部門的職能重新定位。在大幅度減少前置審批的情況下，促進(jìn)各主要監(jiān)管業(yè)務(wù)部門把主要精力放到事中、事后監(jiān)管，提高響應(yīng)速度和全局性的審慎監(jiān)管能力，及時(shí)將日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的案件線索移交稽查部門。
執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合則已在落實(shí)之中。在2013年8月19日召開的證監(jiān)會(huì)全系統(tǒng)稽查執(zhí)法工作會(huì)議上，肖鋼要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)“該整合的堅(jiān)決整合，該增設(shè)的及時(shí)增設(shè)”。他還要求上海、深圳專員辦與滬深稽查支隊(duì)分別合署辦公，合署以后的主要職能就是稽查辦案，原有的機(jī)構(gòu)巡檢職能移交相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)。
當(dāng)時(shí)證監(jiān)會(huì)還希望加強(qiáng)稽查力量，擴(kuò)編600人，主要從系統(tǒng)內(nèi)人員、業(yè)內(nèi)專業(yè)人員及應(yīng)屆畢業(yè)生中招聘，進(jìn)入六個(gè)證券期貨交易所與中登公司以及滬深支隊(duì)等相關(guān)執(zhí)法部門。全部稽查力量要根據(jù)工作需要，接受會(huì)里的統(tǒng)一指導(dǎo)和調(diào)配。放到交易所，可解決編制限制和激勵(lì)機(jī)制，還可貼近市場(chǎng)一線。
但是后來證監(jiān)會(huì)意識(shí)到，在現(xiàn)行法律架構(gòu)下，交易所不屬于國家行政部門，稽查人員成為其員工后，也就失去了行政執(zhí)法權(quán)。這一稽查擴(kuò)編方案因此擱置。
監(jiān)管拓疆
此次機(jī)構(gòu)改革，在合并減少四個(gè)局級(jí)部門同時(shí)，新設(shè)了四個(gè)局級(jí)的“辦公室”。知情人士稱，在證監(jiān)會(huì)內(nèi)部有形形色色以“辦公室”命名的部門，但沒有中央編制辦公室（下稱中編辦）的正式編制。
債券辦公室事實(shí)上早已存在，目前的主要職能是監(jiān)管中小企業(yè)私募債，以及負(fù)責(zé)與央行和發(fā)改委之間的債券市場(chǎng)部際協(xié)調(diào)。此次減少四個(gè)部門之后，正好騰出“指標(biāo)”為債券辦公室“正名”。債券辦公室未來還可能整合原來屬于發(fā)行部的公司債審核職能。
某合資券商的債權(quán)資本市場(chǎng)部負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)新記者表示，債券與股票的特點(diǎn)存在很大不同，監(jiān)管上考慮的問題也不同，需要專業(yè)的人才。因此將相關(guān)的審核與監(jiān)管職能放到一起有其合理性。
創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室和私募基金辦公室則是兩個(gè)完全新設(shè)立的部門。目前創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室如何與基金部、機(jī)構(gòu)和期貨部協(xié)調(diào)開展工作尚不明確。
“幾個(gè)管證券類機(jī)構(gòu)的部門都涉及創(chuàng)新業(yè)務(wù)，將來創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室是作為這幾個(gè)部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還是統(tǒng)一監(jiān)管創(chuàng)新業(yè)務(wù)？”一位券商人士說。
2012年，證監(jiān)會(huì)上述三個(gè)部門都曾在各自領(lǐng)域推進(jìn)過一輪創(chuàng)新行動(dòng)，同時(shí)大幅放松管制。但在業(yè)內(nèi)人士看來，效果并不理想。基金公司子公司，以及證券公司的資產(chǎn)管理部門（包括部分子公司）大量承接通道類業(yè)務(wù)，與信托爭當(dāng)銀行理財(cái)“出表”（目的是脫離監(jiān)管）的工具。但是真正有含金量的創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式并不多。另外，機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新也產(chǎn)生不少風(fēng)險(xiǎn)。比如光大證券異常交易波及整個(gè)市場(chǎng)，上海證券在一單通道業(yè)務(wù)中因?qū)徍瞬粐?yán)，險(xiǎn)些造成重大損失。因此也有業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，這個(gè)創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室是要在其他業(yè)務(wù)部門推動(dòng)創(chuàng)新的同時(shí)，監(jiān)控防范局部和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
相對(duì)創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦公室，私募基金辦公室更符合市場(chǎng)的預(yù)期。
新《基金法》出臺(tái)前后，發(fā)改委與證監(jiān)會(huì)之間就私募股權(quán)基金的監(jiān)管權(quán)有過激烈爭執(zhí)。直至2013年7月中編辦印發(fā)通知出臺(tái)，證監(jiān)會(huì)獲得了私募股權(quán)基金的監(jiān)管權(quán)，加上原本就處于證監(jiān)會(huì)監(jiān)管視野中的私募證券投資基金（陽光私募），一并劃歸給私募基金辦公室監(jiān)管。
而發(fā)改委原負(fù)責(zé)私募股權(quán)基金備案工作的一位處長劉建鈞，2013年調(diào)往證監(jiān)會(huì)時(shí)被安排在基金部。知情人士告訴財(cái)新記者，劉建鈞目前已升為副局級(jí)，即將在私募基金辦公室開展工作。
至于打擊非法證券期貨活動(dòng)辦公室，知情人士稱這個(gè)部門將整合證監(jiān)會(huì)對(duì)打擊權(quán)益類非法集資的工作職能，并對(duì)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。